中欧投资协定:一场中美欧大三角的复杂博弈

作者:刘露馨

北京时间2020年12月30日晚上,中国国家主席习近平同欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩以及德国总理默克尔、法国总统马克龙进行了视频会晤,双方在万众瞩目中宣布《中欧全面投资协定》(CAI)谈判如期完成。作为世界上两个经济规模位居前列的大型经济体,中欧没有将投资协定谈判拖延到2021年,这在岁末给阴郁压抑的2020年增添了一丝亮丽的色彩。

《中欧全面投资协定》旨在取代欧盟现有27个成员国在过去三十年分别与中国签订的26个双边投资协定,为中欧投资关系提供一个更加统一和开放水平更高的法律框架。在碎片化的国际投资制度中,这份涵盖多个重大和前沿议题的投资协定不仅为中欧经贸合作提供了更加有力的制度化保障,助力中欧经贸关系的全面升级,也为未来中美投资协定谈判和世界新一代投资规则的建立树立了蓝本,是中国联手欧洲在经贸领域为世界提供制度性公共产品的又一次重大贡献。在中美经贸关系因关税战和技术战而持续硝烟弥漫之际,《中欧全面投资协定》谈判的艰难完成,也是继《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)签署之后,中国经济外交在2020年里的第二次战略性胜利。此外,先前中美也签署了第一阶段贸易协议,这些事件共同缔造了中国经济外交继2015年以来的又一高光时刻。这三份重要的国际经济协定不仅向世界传递了中国将一如既往致力于改革开放伟大事业的坚定决心,也是在向美国的政治精英公开表态:离开了美国领导的全球经济体系仍然蕴藏着开放的巨大力量,“金德尔伯格陷阱”并非历史的宿命。在多灾多难的2020年,中国、欧洲、日本以及亚太其他主要经济体都已经通过实际行动在全球化和逆全球化之间、在多边合作与单边保护之间进行了庄严的投票,在此背景下,未来美国拜登政府何去何从,全球都拭目以待。

一、历时七年的艰难谈判

在过去的30年间,中国与欧盟的26个成员国签订了水平不一的双边投资协定,但内容主要涉及欧方企业在中国投资的法律保护,缺少对市场准入、企业运营等方面的规定。随着中国与欧盟国家的双边投资总量和贸易额不断扩大,原来的双边投资协定已经不能满足中欧经贸关系的发展需要,一份包含市场准入、透明度、劳工待遇、环境、争端解决等各方面内容的综合性投资协定便成为双方共同追求的目标。中欧投资协定谈判从2013年启动,到2020年底全面完成,历时七年之久,共经历了初始阶段(2014-2015)、缓慢磨合阶段(2016-2019)、加速推进(2020)三个阶段35轮的艰难谈判。

在2012年2月的中国─欧盟领导人峰会上,双方领导人达成了尽快开启投资协定谈判的共识。2013年11月,在北京举行的第16次中欧领导人会晤后,中国国务院总理李克强与时任欧洲理事会主席范龙佩、时任欧盟委员会主席巴罗佐共同宣布,正式启动中欧投资协定谈判,并称双方将积极探讨中欧自贸区建设的可行性。2014年1月,伴随着中美双边投资协定谈判的展开,中欧第一轮正式谈判也在北京启动。此后,中欧投资协定谈判与中美投资协定始终齐头并进,美欧之间在对华谈判立场上也多有协调,颇有2对1的态势。

第一阶段的谈判持续了八轮,直到2015年的12月中欧双方才在协定的议题范围上达成一致,开始着手制作合并文本,这也意味着双方开始以“准入前国民待遇加负面清单模式”为基础进入实质性谈判阶段。但直到2017年5月的第13轮谈判后,欧盟方面发布的公告仍表明双方在企业运营要求、准入后国民待遇和高级管理人员的签证待遇等众多细节方面有很大分歧。

2018年年初中美贸易战爆发后,中美投资协定谈判按下暂停键,中欧投资协定谈判开始脱离中美谈判的轨道,双方高层的领导人更加积极地推动了双边谈判。在2018年7月的第二十次中欧领导人会晤期间,双方交换了市场准入清单,并同意将中欧投资协定谈判作为双边经贸合作中的最优先事项。2019年4月,中欧领导人会晤后双方发表联合声明,承诺要在投资自由化问题上取得结束谈判所必需的决定性进展,并首次制定了在2020年达成高水平中欧投资协定的时间表。在中美贸易战的硝烟之中,中欧投资协定谈判从第20轮谈进行到第24轮,各方继续扩大了议题讨论,包括金融服务规则、国民待遇等相关承诺、国与国之间的投资争端解决以及有关可持续发展投资运营的相关问题。

为了兑现时间表的承诺,中欧双方在2020年新冠疫情的背景下仍然进行了多达十轮谈判,为2014年以来单年次数最多的一年。尤其是在2020年下半年,作为欧盟内在华最大投资来源国和贸易伙伴,德国在担任欧盟轮值主席国后,积极奋力推动了中欧投资协定的谈判。2020年6月,在第二十二次中欧领导人会晤后,双方重申致力于在2020年达成中欧投资协定。然而,谈判直到进入到最后关键时刻还是跌宕起伏。受疫情影响,双方原计划于9月中旬在莱比锡举行的欧盟27国领导和习近平主席的中欧特别首脑峰会上正式签署中欧投资协定,但最终未能成行。在代替此次峰会的视频会晤上,中德欧领导人再次确认中欧投资协定谈判取得重大进展,重申了年内完成谈判的政治决心。

2020年11月,美国大选落下帷幕,拜登获胜给美欧协调燃起了新的希望。有消息报道,候任总统拜登曾在协定签署前的一周游说欧洲个别国家反对协定。而美国候任国家安全事务助理杰克·苏利文则公开表示,希望在对华经济问题上保持与欧盟经济伙伴的政策沟通与协调。其言下之意,不言而喻。面对各种外在的干扰,欧盟成员国仍对中欧协定表示一致支持。中欧领导人在新年钟声敲响前宣布谈判的完成,终于为这七年“马拉松”式的谈判画上了句号。

中欧投资协定谈判是中国入世谈判之后,谈判时间最长、谈判过程最为曲折的一场经贸谈判。这场谈判之所以如此艰难,既因为它要兼顾中国和欧盟各成员国的复杂利益诉求,也因为它是一份包括市场准入、知识产权保护、劳工待遇和服务贸易等诸多敏感议题的全面协定,是双方在市场与企业管理上的一次深度制度对接。

首先,协定扩大欧盟企业在华的市场准入,中国不仅在制造业方面做出了全面开放的承诺,也在海运、航空、计算机、电信等高科技领域,包括医疗、金融等高附加值和服务性行业扩大了市场准入。协定也明确了市场准入条件不受中国内部政策的影响,允许欧盟在中国违反承诺的情况下诉诸协定中的争端解决机制。

其次,协定致力于改善公平竞争环境,试图规范国有企业的行为,通过对服务行业的国有企业补贴提出透明度义务,填补了世贸组织规则中的重要空白,也规定在国有企业购买和销售商品和服务时以商业考虑为依据,不得歧视欧盟企业。

第三,协定制定了非常明确的反对强制技术转让的规定,例如放宽合资企业的要求和禁止干涉技术许可方面的合同自由,这些规定也包括行政机关在投资审批过程中对企业商业秘密的保护。

第四,协定将可持续性发展嵌入投资关系,例如在环境保护和劳工权益问题上,中方承诺不降低保护标准来吸引外资,履行《巴黎气候协定》等国际条约的承诺,支持企业承担社会责任。

第五,中方对欧盟相关的诉求也在中欧投资协定谈判中得到体现。一是消除欧盟不同成员国在市场准入方面对于中国投资的不一致规定,在法律上确保中国企业在欧盟所有成员国享有平等的准入机会;二是消除对中国国有企业的特殊限制、对银行业等敏感部门的准入限制和外商投资安全审查制度造成的政治壁垒。

总之,这场谈判不仅关系中欧经贸关系特别是投资关系的进一步发展,而且事关中欧两个不同发展水平经济体之间的制度对接,甚至关乎全球投资规则的全面升级,是21世纪新一代经贸规则的重要组成部分。

二、协定达成对中国经济外交的战略意义

在当今投资保护主义不断抬头、美国推卸全球经济领导责任的历史关头,作为世界上第二和第三大经济体,双方完成高水平的投资协定谈判,其意义已经超越了双边范畴,而是具有全球性的战略意义。

首先,在中美经贸冲突的背景下达成中欧投资协定,既反映出中欧双方撇开美国干扰共同行动的愿望和决心,也代表着欧盟在中美欧三角关系中为自身利益而采取的一种自主性战略选择。

美、中、欧作为世界上前三大经济体,它们之间的任何一次双边合作都会对第三方产生压倒性经济压力,促使另一方采取行动,也会对世界经济和政治产生重大影响,可谓牵一发而动全身。中欧投资协定谈判是中美欧经贸大三角的一次典型的复杂博弈。在2012年中欧商讨双边投资协定时,美欧和中美也分别在进行投资和贸易谈判的互动。在《跨大西洋贸易与伙伴关系协定》(TTIP)开始谈判前的2012年,进入欧盟的外资近40%就来自于美国,而欧盟对外直接投资总额的30%都流向了美国。彼时,中国与欧盟的双边投资额约为美欧的五分之一。虽然德国总理默克尔要力挺在奥巴马卸任前达成协定,但美欧社会内部的反对声音和双方在应对风险和管理市场的制度差异使得TTIP谈判自2016年起逐渐搁浅。这是美欧经贸互动的一次重大挫折。

特朗普的上台继续搁置了美欧经贸谈判,并导致大西洋联盟关系出现重大裂痕,但却从另一方面推动了中欧对各自经济外交战略的重新审视,促进了中欧之间的双边合作。由于美国迟迟没有取得中美“贸易战”的“全面胜利”,自2019年以来美国试图将对中国经济的围堵和打压上升为盟友国之间的“共识”,中国外交急需破局。欧盟作为世界第二大经济体,传统上与美国有较为特殊密切的盟友关系,自然成为中国外交突围所考虑的潜在合作对象。与此同时,在特朗普总统执政的四年间,跨大西洋关系特别是德美关系在北约军费、经贸政策、能源主权和对中国政策的问题上面临多次分歧,在外交关系中追求“战略自主”已成为欧盟成员国的一致共识。不过,随着中国“一带一路”倡议的展开,中国企业自2013年起在西欧激增的投资并购行为,以及在东南欧的基础设施建设投资,引起了欧盟部分国家的政治警惕:而且,中国推动中国-中东欧“17+1”机制更是引发了欧盟的激烈反对。在这场复杂的三角博弈中,中美、美欧、中欧都出现了重大的矛盾分歧。然而,最终中欧双方领导人以战略性的眼光和勇气克服双方的矛盾,并领先于欧美和中美,实现了中欧的大握手,从而历史性地改变了传统的中美欧三边互动模式。

其次,中欧投资协定为双方的经贸合作提供了坚强的制度性保障,成为中欧长期合作的一块压舱石,并为未来开启中欧自贸区谈判奠定了基础。《中欧全面投资协定》是欧盟层面签署的第一个对外纯投资协定,不附加在任何贸易协定中。对于在外交政策上注重制度建设和法律保障的欧盟来说,投资协定无疑是中欧经贸合作的一块压舱石。

据商务部数据,2019 年欧盟在华新设外商投资企业 2804 家,仅占当年中国新设外商投资企业数的 6.9%;实际投入外资金额 73.1 亿美元,占中国实际使用外资金额的 5.2%。这一数据表明欧盟企业未来在华投资的上升空间仍然巨大。此外,双边投资协定通常也是自由贸易协定的序曲,可助推中欧自由贸易谈判的启动。2019年,中欧之间贸易总额为7053亿美元,占中国对外贸易总额的15.4%。在2020年的前九个月,中国首次取代美国成为欧洲最大贸易伙伴;但欧盟在中国主要贸易伙伴中的位次却有所下降,2020年东盟已取代欧盟成为中国最大的贸易伙伴,这一变动在近15年以来还属首次。如果RCEP签署后中国将经贸重心转向东南亚,那将给欧盟带来巨大出口压力。以投资协定为契机,中欧双方可以借助贸易、投资和基建“三架马车”拉动中欧经济增长,加速欧亚大陆经济整合进程。

 

第三,中欧投资协定是中国扩大对外开放的一个重要战略信号,连同最近落地的多个关乎市场开放的法律文件,共同标志着中国的对外开放进入到一个新的阶段。在打造“国内-国际”双循环“经济模式”的战略中,中欧投资协定具有双重作用。对内,这份协定是以“准入前国民待遇加负面清单管理模式”为基础的高标准投资协定,关键议题触碰市场准入、国有企业补贴、环境保护和劳工权益等经济改革中“难啃的硬骨头”,这一外力也会“倒逼”中国改革的不断深入。对外,以21个自由贸易试验区为基础的从沿海到内陆的立体对外开放格局和《外商投资法》、《优化营商环境条例》等法律法规相继落地,为《中欧全面投资协定》的落实提供了有利的国内制度条件。近年来,中国也一再降低外资准入门槛,削减限制性的投资行业,以负面清单制度取代了外商投资产业引导目录。《中欧投资协定》与中国近年来设立的众多对外开放措施相呼应,成为推动“双循环”经济模式的重要体现。联同RCEP和正在考虑加入的CPTPP,中国正在积极开展的经济外交表明了中国在不断深化全方位的对外开放,并且切切实实地站到了世界经济舞台的中央,成为新一轮经济全球化当仁不让的引领者。

然而,在为投资协定谈判的完成而欢呼鼓舞之时,我们也有理由对未来中美经贸关系的发展保持足够的清醒和冷静。第一,协定还未签署,还需要双方立法部门的后续审批手续。欧盟虽然有权代表成员国进行投资谈判,但与贸易领域的权限不同的是,欧盟不能代表成员国直接签署关于非直接投资和投资争端解决机制的协定,因此《中欧全面投资协定》的部分内容还需要成员国进行审批,这一过程可能要持续到2022年。而拜登政府上台后,美国必将致力于重新修复跨大西洋关系,包括要求欧盟与美国协调对华经贸政策。加之2021年一直致力于推动中欧经贸合作的默克尔总理将告别德国政坛,这必将影响欧盟政治生态,因此中欧投资协定还存在着较大的不确定性。第二,目前的投资协定并不能完全解决欧盟对中国设立的外商投资安全审查这一壁垒。由于涉及到国家安全和主权,双边和多边投资协定都有“安全例外”条款,对外资安全审查不做规定。在疫情之后,由于欧盟各国大量企业估值降低,急需外部资金注入,必将发生一波跨境并购的高潮,这可能又会推动美欧在外资安全审查政策上的合作或互相效仿。在协定达成后,中国仍需要对欧盟外商投资安全审查制度的变化加以关注。因此,与其说《中欧全面投资协定》是一个终点,不如说是中国经济外交的一个新的开始。

(作者:刘露馨 中国人民大学国际关系学院师资博士后,经济外交项目组特约研究员)

来源:欧亚系统科学研究会
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