从双头政治到三方博弈,缅甸正滑向内战深渊

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缅甸政变两个多月之后,局势还在升温。

3月底,该国两个少数民族地区武装组织(简称民地武)克伦民族联盟(Karen National Union)和克钦独立组织(Kachin Independence Organization)的代表表态说,支持建立一支缅甸联邦军队,而其他民地武则威胁说,如果军政府继续杀害抗议者,他们将采取行动。

如今民地武组织越来越获得民众的理解和支持。许多民主活动人士和缅甸年轻人正进入丛林,接受民地武战斗训练。假设缅甸军方、民盟、民地武互不退让,那么这个亚洲最不发达国家,可能走向更难以预测的未来。

包括联合国在内的多家组织发布警告说,缅甸可能滑向全面内战的深渊。

废除“08宪法”

缅甸这场动荡,其实早有伏笔。

从缅甸走上民主化道路以来,缅甸国内呈现由军人集团和文官政府组成的“双头政治”权力格局。这种格局是前缅甸军人集团刻意设计的结果,军人集团的利益主要体现在缅甸2008年宪法中。宪法规定,国家关键部门控制权和四分之一议会席位留给军人,并将权力集中在内比都。

缅甸国父昂山将军在少数民族之间斡旋,于1947年在掸邦彬龙镇召开会议民族团结会议,同克钦、掸、钦、克耶族达成《彬龙协议》,协议成立联邦国家。可惜同年7月,年仅32岁的昂山被右翼极端分子暗杀,他所承诺的少数民族高度自治愿景也久未落实。

2015年,昂山素季上台后想继承父志。多次召开21世纪的彬龙会议——联盟和平会议。无奈这些会议高开低走,很多根本性矛盾难解决,已达成某些共识的《联邦和平协议》,许多条款跟“08宪法”有冲突而成一纸空文——这也成民盟执着修宪的根本原因之一。

在“双头政治”的钳制下,以敏昂莱为代表的军方,跟昂山素季领衔的民盟——“将军”跟“夫人”的斗争逐渐达到白热化程度。今年2月1日,缅甸政变震惊世界,军方最初没耗费一枪一弹,但在民盟执政五年后,尝到民主滋味的民众不想重回独裁时代,全国大规模抗议随即来临。

此时“双头政治”影响力持续发酵。缅甸军方宣布控制国家后,多名在2020年大选中胜选的民盟党籍议员,自发于2月5日宣布成立缅甸联邦议会代表委员会(CRPH)。该委员会由17名在2020年大选中获胜的民盟及其他两个政党党籍议员组成,这些人于2月1日被军方扣押并于3日获释,并任命临时副总统和多位临时部长。

自行成立的CRPH,反对军方接管政权,将军方成立的国家管理委员会定为“恐怖组织”。军方目前正加紧追捕这些民盟成员。不过到3月31日,缅甸总统温敏领导的原民盟政府届满之日,CRPH率先发布声明,宣布废除缅甸“08宪法”,并公布由该委员会起草的《联邦民主宪章(Federal Democracy Charter of CRPH)》。

CRPH在声明中提到,“08宪法”不仅延长军事独裁主义,还阻止联邦民主的出现,正式宣布废除“08宪法”。新宪法发布的隔日,即是4月1日再次宣布成立新政府——“民族团结政府”(National Unity Government),要求结束军政府独裁,建立一个新联邦国家。

对于还在被军方抓捕的民盟成员而言,这些动作其实更多是象征意义。CRPH也是放手一博,但却为民众反抗提供合法支撑。宣布废宪当天,许多缅甸民众就公开焚烧宪法书籍来表达抗议。近日缅甸社交媒体上广泛流传的一张图片显示,从空中俯瞰去,数百支闪烁的蜡烛在黑夜中发光,拼出“我们永远不会投降”的字样。

三方博弈

“双头政治”弈大背景下,因多支民地武组织的加入,缅甸局势变得更加复杂。

缅甸人口近六千万,除缅族之外,政府承认有134个民族。1948年从英国获得独立后,现代历史的大部分时间内,都处于军方统治之下,不少民族都常年跟军方对抗,要求自治。总部位于布鲁塞尔的国际危机组织(International Crisis Group)去年发布的报告显示,该国拥有数百个甚至是数千个民地武组织。大约20个民地武组织在辖区内拥有政治和军事自主权。

昂山素季政府被军政府解散后,部分原政府成员已逃往民地武组织寻求庇护。

3月27日,缅甸建军76周年纪念日之时,全国至少117人在抗议冲突中丧生,面对军方血腥镇压,同一天,CRPH推选的代理副总统曼温凯丹(Mahn Win Khaing Than)发表声明,呼吁组建新联邦军队(federal army),结束军事独裁统治。

缅甸军政府肯定不会坐以待毙。政变以来,军方领导人敏昂莱就采取他擅长的软硬皆施手段,试图与多支民地武组织接触,阻止他们联合。3月10日,为拉拢若开军,敏昂莱将若开军从恐怖组织名单中除名。在2017年,若开军为争取若开邦西部更多自治权而跟国防军发生冲突。

若开军是缅甸近年迅速崛起、战力凶悍的一支民地武。据“缅甸和平监测”(Myanmar Peace Monitor)数据,若开军拥有3000左右军力,在一众老牌民地武中不算突出,但这只队伍风格激进,频繁采用现已少见的绑架手段等。虽然大多人质最终安然无恙,但不乏民盟地方领导人等在缅军粗暴的营救行动中丧命。随后大批若开邦官员辞职保命,达到若开军弱化缅族官僚机构、在邦内宣誓自身主权的目的。

以若开军为例,可以窥见缅甸民地武复杂情况。2009年才成立的若开军,最初也是在克钦独立军(KIA)的外援下成立,在后者的军营内接受训练和武装,并在辅助参与2011年克钦独立军跟缅军交火、以及2015年的果敢军事冲突之后,才返回故乡若开邦。若开军不像多在丛林作战的其它民地武,会直接在公路或水路交通要道活动,它会拦截船只、扣下钱财以及为政府安全部队提供的补给、劫持人质等。

由于缅甸军方和民盟政府对少数民族的压制,若开军受到当地人拥护。可跟其它老牌民地武相比,若开军没有自己的“独立王国”,为争夺地盘,勇悍非常,手段也更加激烈。若开军2019年年度总结宣称,年内跟缅军发生681次超过30分钟的交战,导致政府安全部门伤亡超3500人。这些具体数字无法得到佐证,但无疑这是缅甸近几十年来最激烈频繁的交火之一。

随着缅军与克钦独立军等民地武战事升级、军方镇压程度越发血腥。3月30日,若开军跟德昂军和果敢民主同盟军——所谓的三兄弟联盟(Three Brothers Alliance)发布宣言,不再延长本于3月31日结束的单方面停火协议,表明加入战局的态度。

另一边,缺乏武装力量的民盟也在不遗余力地拉拢民地武。

早在3月19日,CRPH便宣布废除缅甸所有民地武的“恐怖主义组织”和“非法组织”称呼,赋予他们合法战斗和征兵的权利。3月底,CRPH宣布废除“08宪法”也是为满足少数民族争取更大自治权扫平道路。据CRPH派遣的驻联合国特使萨萨博士(Dr.Sasa)透露,新宪法由CRPH跟几个少数民族团体合作编写。

由于民盟高级成员多被军方羁押,1980年出生的萨萨博士成民盟最活跃的政治精英。缅甸政变前,萨萨跟昂山素季呆在一起。政变当晚,他冒充出租车司机躲过军方逮捕,三天后逃出仰光到印度躲藏。萨萨博士近日接受路透社采访时明言,如果国际社会不采取行动,缅甸内战是“不可避免的”,联邦军队是“我们实现民主和自由的方式”。

联邦军队目前只是一个构想。萨萨博士口中的联邦军队包括边境民地武组织,从缅甸中部地区招募青年参军,甚至鼓励对军政府镇压民众不满的现役军人倒戈加入联邦军队。当萨萨博士脸书上发出成立联邦军队的倡议时,大量缅甸网友表达支持。有人留言说:“直接给我们枪支吧,我们不想再等了。”

局部战争

缅甸目前大约有17支主要民地武组织。缅甸政变前,已有10支民地武跟政府签署《全国停火协议》。未签署全国停火协议7支民地武——佤联军、克钦独立军、勐拉军、北掸邦军、若开军、德昂民族解放军和果敢同盟军已于2017年组成缅北军事集团。

4月3日至4日,由已签署停火协议的10家少数民族武装组织组成的和平进程指导小组(PPST),通过视频方式召开会议,并在会后发表有关声明。表示坚定不移地支持缅甸罢工的公务员,并欢迎CRPH废除“08宪法”以及公布《联邦民主宪章》,努力建立联邦国家的做法。

今年3月底以来,若开族、果敢族和德昂族的三兄弟联盟,以及克伦族和克钦族,缅甸掸族政治组织“掸邦重建委员会”(RCSS)等先后发表声明,谴责军政府肆意屠杀抗议民众。这些声明警告,如果军方不停止屠杀平民的行动,各武装组织也不会坐视不理,必将“作出回应”。

部分民地武已开始跟军方已经交火。3月27日当天,缅甸国防军第66机动步兵师第66步兵营基地遭到民地武袭击,导致超60人阵亡,14名军人被俘;第二天,缅甸东部地区的另一个缅军哨所被袭击,至少8名国防军士兵被俘。事后参与袭击的克伦族武装组织发布图片,展示其缴获的战利品和缅军俘虏。

自3月27日以来,缅军战斗机在克伦邦东南部的丛林和山区上空呼啸而过。20年来,缅军首次对缅甸历史最悠久的民地武组织——克伦民族联盟控制的村庄和学校发动空袭。到3月29日,轰炸已造成至少6名平民死亡,其中包括儿童,并导致1.2万人逃离家园。有村民越过萨尔温江逃难到邻国泰国。泰国总理巴育随后表示,应对移民涌入的准备工作已开始。不久克伦民族联盟宣布,它们“别无选择”,只能反抗以保卫其领土、克伦族人民和民族的自治权。

在缅甸东北跟中国接壤的边境,那里是克钦独立组织的大本营。两年多的相对平静生活之后,脆弱的平衡正被逐渐瓦解。自3月11日以来,克钦独立组织旗下的武装力量克钦独立军,每天都在跟缅军发生冲突,当地媒体3月28日报道,有28名缅甸国防军士兵伤亡。

全面内战会来?

缅甸局部战火已零零星星地拉开序幕。缅甸会爆发全面内战么?

美国卡特中心(The Carter Center)中国项目主任刘亚伟指出,他认为缅甸滑向全面内战“可能性不大”。军方虽然没足够力量完全剿灭民地武,但民地武内部有很大的矛。比如,德昂民族解放军以及其盟友北掸邦军,跟南掸军争夺地盘的战斗仍在持续,这严重削弱民地武打击缅甸国防军的能力。

民盟执政时,都没能力满足少数民族自治的要求,如今根基不稳的CRPH能否成功还是个疑问。即使有少数武装参与到新政府中,力量也很有限。大家都在观望,所谓组建联邦军队也处于喊话层面。“联合在一起,谁来指挥军队?”刘亚伟说。

而且昂山素季带领的民盟执政以来,对少数民族多有不公,民地武暂时也难信任民盟临时政府。在2019年1月,民盟赞同缅军方攻打若开军,并在2020年8月将若开军排除在第四次联盟和平会议外,促使其盟友,包括克钦独立组织(KIO)抵制会议。民盟还把KIO和其他没签署2015年《全国停火协议》的组织定为为非法组织,一旦支持非法组织就会判处监禁。2017年,两名克钦宗教领袖被判入狱。在2020年,其他一些人因涉嫌跟KIO有联系而被指控触犯《非法结社法》。

遭遇歧视多年,民地武对民盟仍不完全信任。而且缅甸国防军和民地武实力不成正比。至少在纸面上,缅甸国防军拥有50万军力。缅甸虽然作为亚洲最贫穷的国家之一,国防开支却是教育和医疗开支总和的两倍。2020全球火力指数(Global Fire Power)对140个国家军事实力进行排名中,缅军军事实力排名第38位。而缅甸十几只民地武全加在一起不过几万兵力,只要缅军各个击破,民地武难以抗衡。

而且缅甸军方也正用怀柔手段分化反对力量。3月31日,缅甸国防军突然声明,为加强军方和谈委员会跟已签署停火协议的民武之间的信任关系,以及让缅甸传统泼水节庆典照常举行,整个四月,军方单方面宣布停火。

缅甸军方宣布停火,想避免陷入与多个组织同时发生冲突的局面。不过军方的停火协议不包括针对“破坏政府安全”而采取行动,所以军方还是会随时去围剿民地武,甚至抽出更多力量来镇压抗议活动。根据媒体报道,4月4日复活节当天,至少4名抗议者被军警射杀。

民地武更不信任军方。缅甸果敢资讯网4月初说,自2021年1月份以来,缅军为进一步扩大自身权利,不断围堵和压缩果敢民地武生存空间,三月底到军方发布停火声明当日,已经发生过五场战斗,目前缅甸国防军还在向果敢增兵。

三月最后一天,联合国安理会就缅甸问题举行闭门会议,联合国缅甸问题特使比尔格纳(Burgener)在会议上警告,缅甸国内“大屠杀迫在眉睫”。美联社援引这位特使的报告说,缅甸有可能发生“规模空前”的内战。

中国怎么做?

讨论缅甸未来,必须将这个国家的血腥历史考虑在内。在1988年和2007年,军方多次暴力镇压过支持民主的起义。在昂山素季的任期内,流血事件并未停止——2017年缅军屠杀了至少6700名罗兴亚人,并实施大规模性犯罪和纵火犯罪。

所以在频繁战争的国家,比起担心内战,刘亚伟指出“缅甸军方可能更担忧美国等军事打击”。

另一方面,为缓解国际压力,美国CNN采访组受缅甸军政府邀请,于3月31日抵达仰光进行采访。缅甸试图以此向国际社会展示局势得到控制。随后两天,CNN记者被允许在缅军的“护送下“进行采访。尴尬的是,当全副武装的缅军车队陪同采访组在仰光采访时,有居民敲击锅碗的方式表达不满,一些车辆也通过集体鸣笛表示抗议。

目前缅甸军政府对舆论控制越来越严,几乎完全关闭了互联网,本地独立媒体已全部被勒令关闭,此外还逮捕至少56名记者。当缅甸国内新闻越来越少,军方此时邀请西方媒体有“作秀”成分,可主动邀请的行为也放出信号,说明军政府还是在意西方社会的看法,这也如同专家刘亚伟指出的,缅甸军方在寻找平衡,“渴望跟西方国家走近的心理”。

“缅甸复杂局势,其实对中国是一个契机。”刘亚伟强调,缅甸政变后,中方秉持不干涉内政的立场,强调缅甸需要稳定。继3月中旬缅甸中企在该国最大城市仰光西部遭到大规模纵火抢砸之后,近日在各大社交媒体上,缅甸反中情绪还在持续增加,有人还在焚烧中国国旗。

长期研究美国的刘亚伟指出,缅甸政变加剧了当前的中美“模式之争”。美国国安会顾问苏利文年初在公开场合讨论说,中国对美国的威胁之一就是中国模式对美国模式的挑战。缅甸政变为拜登提供了推进他与前任政府截然不同的新外交舞台,也使得他和他的中国政策团队,再一次审视中国输出自己的模式跟美国所代表阵营构成威胁之时的行为样本。

对美国来说,它能不能通过多边的外交和制裁迫使缅甸军政府放弃强夺的权力,恢复缅甸正常的民主制度,也是对拜登政府的一个考验。中国处理缅甸危机肯定会成为“人类命运共同体”倡议的一个重要的注脚。对北京的挑战是,中国能否通过处理缅甸政变摇身成为负责任的、与西方阵营利益攸关的大国。

回溯历史,进入21世纪第二个十年,美国改变封锁和制裁缅甸的政策,它的一系列接触和缅甸民众追求民主的热情让美国重返缅甸,进而严重削弱北京对内比都的控制力,中国在印度洋建立立足之地的计划,因缅甸的“丢失”而变得格外艰难。直到中国为缅甸对罗兴亚人的驱赶在国际机构辩护,一度冷下来的中缅关系再渐渐回暖。

“中国如何处理与缅甸的关系,会让美国和世界关于中国到底是什么样的国家,和它要建立什么样的国际秩序的辩论变得更加急迫和及时。”

刘亚伟坦言,处理缅甸危机,也是一次国际合作良机。中国不妨扮演更积极的斡旋角色,主动打破僵局,寻找国际利益攸关点,甚至跟美国等展开地区合作,“对缅甸军方施压,安抚缅甸民众情绪,符合国际呼声,以及保障自己国家利益,达到多方共赢。”

https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-03-29/myanmar-civil-war-fears-growing-after-airstrikes-on-ethnic-army

https://time.com/5951727/myanmar-military-protests-civil-war/

https://www.frontiermyanmar.net/en/the-last-fight-with-growing-support-for-federal-army-kachin-prepares-for-war/

来源:石墨文档
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